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2019-08-08
星期四
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建立銜接協作工作機制 依法嚴懲安全生產犯罪
——《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》相關問題解讀
時間:2019-05-07 11:09:26        來源:中國審判網

近日,應急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發《安全生產行政執法與刑事司法銜接工作辦法》(應急〔2019〕54號,以下稱《辦法》),自印發之日起施行?!棟旆ā飯岢孤涫怠噸泄倉醒?、國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》(以下簡稱《意見》)要求,在總結實踐經驗的基礎上,對安全生產日常執法和事故調查中的案件移送與法律監督、刑事證據的收集與使用以及相關部門間的溝通協作機制等方面問題作出了詳細規定。為便于實踐中深入理解和正確適用《辦法》,現就其中與人民法院工作有關的幾個問題作如下解讀。

(一)《辦法》的出臺背景

安全生產工作關系到人民群眾生命財產安全,關系到改革、發展和穩定大局。黨中央、國務院歷來高度重視安全生產工作,黨的十八大以來作出一系列重大決策部署,推動全國安全生產工作取得積極進展。同時也應當看到,當前我國正處于工業化、城鎮化持續推進過程中,安全生產基礎薄弱,生產安全事故易發多發,尤其是重特大生產安全事故頻發勢頭尚未得到有效遏制,造成群死群傷的重特大生產安全事故時有發生,社會影響十分惡劣。如何進一步完善安全生產監管體制機制,切實防范化解安全生產風險,是一個亟待解決的重要課題。

安全生產工作牽涉面廣,需要多部門相互協作,共同推進。實踐中發生的生產安全事故發生原因復雜,需要綜合采用行政、刑事和經濟手段予以綜合懲治。一起生產安全事故發生后,一般由行政機關組成事故調查組開展事故調查,發現相關責任人員存在刑事犯罪嫌疑的,再將案件線索和證據材料移送司法機關處理。對于事故調查過程中確定相關責任人員存在刑事犯罪嫌疑的應當向司法機關移送哪些證據材料和法律文書、行政機關事故調查過程中收集的證據材料能否作為刑事訴訟證據使用、人民法院作出的生效裁判文書的送達范圍,以及人民檢察院如何有效開展法律監督等方面問題,一直存在較大爭議,造成各部門間溝通協作不暢,安全生產犯罪案件辦理周期過長,嚴重影響此類案件的依法公正審理,亟需采取切實措施予以解決。

    中共中央、國務院2016年12月印發的《意見》提出,大力推進安全生產領域依法治理,健全法律法規體系。為貫徹落實《意見》要求,解決實踐中存在的程序銜接方面的突出問題,應急管理部、公安部、最高人民法院和最高人民檢察院聯合起草了《辦法》,經多次座談研討和廣泛征求意見后正式公布施行?!棟旆ā范雜誚⒔∪踩姓捶ㄓ胄淌濾痙ㄏ謂庸ぷ骰?,依法嚴厲懲治安全生產違法犯罪行為,保障人民群眾生命財產安全和社會穩定,具有重要意義。

(二)《辦法》適用的案件范圍

《辦法》第二條規定:“本辦法適用于應急管理部門、公安機關、人民法院、人民檢察院辦理的涉嫌安全生產犯罪案件?!奔礎棟旆ā肥視玫陌訃段踩缸鋨訃?。從廣義上講,安全生產犯罪既包括個人故意破壞生產經營設備、故意干擾生產、作業進程或者直接故意危害生產、作業人員人身安全的犯罪,也包括因過失導致發生生產安全事故的犯罪。根據現行法律規定,對于個人故意實施的直接破壞生產、作業活動或者危害生產、作業人員人身安全的犯罪行為,應由公安機關直接立案偵查,一般不涉及行政執法與刑事司法的銜接問題。根據《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定,安全生產監督管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門依法開展安全生產行政執法工作;發生生產安全事故的,由縣級以上人民政府負責事故調查,也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。上述行政機關在日常執法中發現的生產經營單位或者相關個人存在的非法違法生產經營行為,可能構成非法采礦罪、非法制造、買賣儲存爆炸物罪、非法經營罪或者偽造、變造國家機關印章罪等罪名,在事故調查中發現的生產經營單位或者相關責任人的違法犯罪行為,可能構成重大責任事故罪、強令違章冒險作業罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪、消防責任事故罪、失火罪和不報、謊報安全事故罪等罪名,均需由行政機關將犯罪線索和在行政執法或者事故調查過程中收集的證據材料移送司法機關處理,有必要對相關程序銜接問題作出明確規定?!棟旆ā返諶醵園踩缸鋨訃婕暗鬧饕錈鞒雋肆芯偈焦娑?,明確了應適用《辦法》的安全生產犯罪案件的范圍。

(三)行政機關收集證據材料的證據效力

刑事訴訟法第五十四條第二款規定:“行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料,在刑事訴訟中可以作為證據使用?!崩礪凵弦話閎銜?,行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等實物證據,以及勘驗、檢查筆錄等客觀性較強的證據,可以直接作為刑事訴訟證據使用,但行政機關收集的證人證言、當事人陳述等言詞證據,由于主觀性較強,容易發生變化,且行政機關收集言詞證據的程序可能不夠嚴謹,難以保證證據內容的真實性,不宜直接作為刑事訴訟證據使用,應由偵查機關重新收集固定后才能采信。

在安全生產犯罪案件的實際處理過程中,對于行政機關收集證據材料的證據效力問題,主要存在兩個有爭議的問題,一是事故調查組在事故調查過程中收集的證據材料是否屬于行政機關收集的證據材料,二是行政機關在行政執法和事故調查過程中形成的檢驗報告、鑒定意見和事故調查報告能否作為證據使用。研究認為,首先,《最高人民法院關于適用<中華人民共和國刑事訴訟法>的解釋》第六十五條第二款規定:“根據法律、行政法規行使國家行政管理職權的組織,在行政執法和查辦案件過程中收集的證據材料,視為行政機關收集的證據材料?!本荽?,根據《安全生產法》和《生產安全事故報告和調查處理條例》等法律法規成立的事故調查組,屬于依法行使事故調查權的組織,其在事故調查過程中收集的證據材料應當視為行政機關收集的證據材料。其次,行政機關在行政執法和事故調查過程中形成的檢驗報告、鑒定意見和事故調查報告,在取得途徑、審查方式等方面確實與實物證據以及勘驗、檢查筆錄存在較大差別,但是,此類證據材料時效性和專業性均較強,形成過程高度依賴行政機關的專業知識,且對于非法違法生產經營現場和生產安全事故現場而言,一旦錯過最佳調查時機,現場情況就難以復現,司法機關在刑事訴訟過程中難以進行再次調查或者重新檢驗、鑒定,如果相關檢驗報告、鑒定意見和事故調查報告不能作為刑事訴訟證據使用,將十分不利于此類案件的及時公正審理?!棟旆ā返詼逄醯諞豢蠲魅?,對于在查處安全生產違法行為或者事故調查過程中依法收集制作的檢驗報告、鑒定意見,以及經依法批復的事故調查報告等證據,在刑事訴訟中可以作為證據使用。

根據《生產安全事故報告和調查處理條例》的規定,事故調查組成員應當在事故調查報告上簽名。實踐中發現,某些安全生產犯罪案件中隨案移送的事故調查報告上缺少部分甚至全部成員的簽名,此類事故調查報告能否作為證據使用,各地人民法院存在分歧。研究認為,現階段事故調查報告缺少成員簽名的原因較為復雜,有的是因為法律意識不強、事故調查程序不夠規范,有的則是因為事故調查組成員害怕承擔責任而故意不予簽名。對于缺少成員簽名的事故調查報告,不宜直接予以排除,而應參照刑事訴訟法第五十六條第一款的規定精神,允許事故調查組對瑕疵予以補正或者作出合理解釋?!棟旆ā返詼逄醯詼蠲魅?,事故調查組依照有關規定提交的事故調查報告沒有簽名的,應當予以補正或者作出合理解釋。如果既無成員簽名,又無法補正或者作出合理解釋的,原則上不應作為刑事訴訟證據使用。

(四)人民法院裁判文書的送達范圍

人民法院作出的生效裁判文書能否依法及時送達相關單位,直接關系到對罪犯所判處刑罰能否及時得到執行。在安全生產犯罪案件中,往往還涉及到罪犯的黨紀政紀處分以及職業禁止措施的落實問題,裁判文書的送達問題更應引起重視。調研中發現,人民法院內部對于安全生產犯罪案件裁判文書的送達范圍理解不一,不同地區人民法院出臺的規范性文件和實際作法也不一致,迫切需要加以規范。

研究認為,確定安全生產犯罪案件中人民法院裁判文書的送達范圍,應當堅持以下兩個原則:第一,合法性原則。送達是刑事訴訟法確定的人民法院的法定職責,確定裁判文書的送達范圍,應當以刑事實體法和程序法的規定為基礎,不能不當擴大送達范圍,否則可能加重人民法院工作人員的法律責任和工作負擔。第二,必要性原則。刑事訴訟法第二百零二條、第二百六十四條等條文已經對裁判文書的送達范圍作出了原則性規定,對于刑事訴訟法已有明確規定的,《辦法》無需再重復。

根據上述原則,《辦法》對于安全生產犯罪案件的裁判文書送達范圍,區分兩種情況作出了規定:第一,判決適用職業禁止措施的。現行法律和司法解釋對人民法院判決適用的職業禁止措施的執行機關未作明確規定,結合《安全生產法》等法律、行政法規的規定,由承擔安全生產綜合監管職能的應急管理部門執行最為合適。另外,根據刑法第三十七條之一的規定,被判決適用職業禁止措施的罪犯違反人民法院作出的職業禁止措施決定的,由公安機關依法給予處罰。據此,人民法院判決適用職業禁止措施的,應當將裁判文書送達罪犯居住地的縣級應急管理部門和公安機關,同時還應抄送罪犯居住地縣級人民檢察院,便于人民檢察院依法開展法律監督。第二,罪犯具有國家工作人員身份的,往往涉及到黨紀政紀處分的落實問題,人民法院應當將裁判文書送達罪犯原所在單位,由其原所在單位或者由其原所在單位報請有關部門落實黨紀政紀處分措施?!棟旆ā坊垢菟痙ü?,對人民法院及時上網公布生效裁判文書作出了原則性規定,以利于社會公眾及時了解事故責任人員處理情況。

(五)人民法院如何在安全生產工作中發揮積極作用

安全生產工作關系重大,人民法院在依法行使審判權、嚴懲安全生產犯罪的同時,還應適當延伸審判職能,力爭發揮更加積極的作用。現階段實踐中存在的一個問題,是人民法院作為審判機關,無權參加行政機關組織的事故調查組,事故調查組在部分事故調查處理過程中對相關法律問題把握不準,造成認定具有犯罪嫌疑、移送司法機關處理的責任人員范圍不當。要解決這個問題,需要事故調查機關采取適當方式,加強與司法機關特別是人民法院的協調溝通?!棟旆ā返詼趺魅?,組織事故調查的應急管理部門及同級公安機關、人民檢察院對涉嫌安全生產犯罪案件法律適用問題存在意見分歧的,必要時可以聽取人民法院意見。另外,為有效糾正非法違法生產經營行為和安全生產監督管理工作疏漏,及時消除安全事故隱患,推動安全生產形勢持續穩定好轉,《辦法》第三十條還規定,人民法院發現有關生產經營單位在安全生產保障方面存在問題或者有關部門在履行安全生產監督管理職責方面存在違法、不當情形的,可以發出司法建議。


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